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Transazione fiscale: valutazione della proposta tra (apparente) degradazione della convenienza e discrezionalità (non) vincolata

14/09/2021| Fabrizio Pacchiarotti



L'interrogazione

Nell' Interrogazione parlamentare 8 settembre 2021 n. 5-06519 è stata chiesta la ragione per la quale molte Direzioni Regionali dell'Agenzia delle Entrate rigettino con sistematicità le proposte di transazione fiscale formulate nell'ambito di concordati preventivi e accordi di ristrutturazione, sebbene oggettivamente più convenienti rispetto all'alternativa liquidatoria.

Stando a quando rappresentato dall'onorevole interrogante, nella quasi totalità di tali casi la mancata adesione (o il mancato voto) dell'Agenzia delle Entrate è stato poi superato dai competenti Tribunali fallimentari ai sensi dell'art. 180 c. 4 L.Fall.. La citata disposizione consente al tribunale di omologare il concordato preventivo (o l'accordo di ristrutturazione) anche in mancanza di adesione da parte dell'Amministrazione finanziaria,al ricorrere di un duplice presupposto:

(i) l'adesione è determinante ai fini del perfezionamento della procedura compositiva;

(ii) la proposta di soddisfacimento dei crediti erariali appare più conveniente rispetto alla liquidazione, anche alla luce della relazione del professionista di cui all'art. 161 c. 3 L.Fall.

L'intervento dei giudici ha così avuto l'effetto non solo di evitare “notevolissimi danni erariali, con conseguenti evidenti responsabilità erariali dell'ente”, ma ha altresì preservato la continuità aziendale e il mantenimento dei livelli occupazionali, tutelando così l'interesse concorsuale.

L'interrogazione si conclude con la richiesta di indicare quali iniziative intenda assumere l'Amministrazione finanziaria, al fine di evitare il costante rigetto, da parte delle proprie ramificazioni territoriali, di proposte di transazione fiscale più convenienti dell'alternativa liquidatoria.

La risposta dell'Agenzia delle Entrate

In risposta all'interrogazione, l'Agenzia delle Entrate ha avuto premura di precisare di aver sempre dedicato particolare attenzione al tema del superamento della crisi d'impresa mediante l'istituto della transazione fiscale. Ha ricordato come, nel corso del tempo, con direttive e circolari abbia incoraggiato le proprie articolazioni territoriali ad avere un ruolo attivo e, nel contempo, a contemperare l'interesse fiscale alla riscossione dei tributi con la necessità di salvaguardare le aziende che hanno prospettive di ripresa, nell'ottica di tutelare il tessuto economico e sociale.

Ha ricordato, inoltre, l'introduzione della Circ. AE 29 dicembre 2020 n. 34/E, in cui ha fornito ulteriori e dettagliate indicazioni in ordine alla valutazione delle proposte di transazione fiscale.

Secondo l'Agenzia, nella menzionata circolare la convenienza economica della proposta è uno dei parametri di valutazione, che assume rilevanza in conseguenza di una serie di attività istruttorie “che attengono all'attendibilità della relazione del professionista indipendente, alle concrete prospettive di realizzabilità del piano di risanamento, nonché al comportamento del contribuente qualora rivesta il carattere del prolungato, sistematico e deliberato inadempimento degli obblighi fiscali”.

Il giudizio sulla proposta non può appiattirsi sul mero confronto tra quanto l'Amministrazione incasserebbe in base alla proposta e quanto in caso di liquidazione, ma scaturisce da una più complessa attività di indagine, avente a oggetto plurimi elementi.

Osservazioni alla risposta

La risposta fornita dall'Amministrazione finanziaria, a prima vista, non può non generare qualche perplessità, dal momento che sembra porsi in aperto contrasto con il dato normativo e con le indicazioni fornite nella stessa Circ. AE 29 dicembre 2020 n. 34/E, oltre che eludere il quesito posto.

Quanto al primo aspetto, si rileva che l'attuale formulazione degli artt. 180, 182-bis e 182-ter L.Fall. eleva la convenienza economica della proposta a vero e proprio cardine della disciplina della transazione fiscale: non è solo uno dei criteri per valutare la proposta, come sembrerebbe dalla lettura della risposta all'interrogazione.

Coerente con il quadro normativo è anche il punto di vista espresso nella Circ. citata: “il fulcro del procedimento argomentativo che porta a ritenere accoglibile una proposta di trattamento del credito tributario deve essere incentrato sulla maggiore, o minore, convenienza economica della stessa rispetto all'alternativa liquidatoria”.

Tuttavia, la centralità della convenienza economica della proposta non implica una sua accettazione acritica. Invero, la valutazione della convenienza della proposta avviene in base agli “elementi esposti nel piano attestato dal professionista indipendente”;gli Uffici possono “disattenderne le rispettive risultanze solo allorquando le ritengono manifestamente non attendibili, ovvero non sostenibili, anche alla luce del contesto economico e competitivo di riferimento, nonché della situazione economico-patrimoniale dell'impresa” (Circ. AE 29 dicembre 2020 n. 34/E).

Le Direzioni Regionali, dunque, devono “entrare” nel merito di quanto rappresentato nel piano attestato, senza fermarsi al mero confronto numerico tra i risultati per la riscossione prospettati. In tal senso si ritiene possa esser letta la risposta, alla luce del fatto che probabilmente l'Agenzia delle Entrate non intendeva rivedere la propria posizione interpretativa, ponendosi altresì in contrasto con il quadro normativo, ma ribadire la necessità che l'esame delle proposte comprenda un esame concreto della situazione dell'imprenditore.

Ma davanti ad una proposta economicamente conveniente e a un piano attestato non “manifestamente non attendibile”, l'AE apparirebbe pertanto vincolata ad accettare la proposta. La sua azione non è pienamente discrezionale, ma vincolata nel suo esito dall'esistenza di determinati presupposti (discrezionalità vincolata).

Se così stanno le cose, allora appare ancora poco chiaro il motivo per cui gli Uffici non accettano proposte, emettendo atti di rigetto sistematicamente “corretti” dai Tribunali.

Questo era il punto su cui l'Agenzia avrebbe dovuto fare chiarezza rispondendo effettivamente alla domanda, senza eluderla, perché la prassi degli uffici denunciata nell'interrogazione sembra invece improntata a una piena discrezionalità.